Julkisten hankintojen markkinoille pääsy EU:n ulkopuolella

Euroopan tulevaisuuskeskustelua pohjustava pohdinta-asiakirja globalisaation hallinnasta COM(2017) 240 korosti tasapuolisten toimintaedellytysten palauttamista kansainvälisen kaupan ja investointien osalta. Komission mielestä EU:lla on oltava käytettävissään välineitä, joiden avulla tasapuoliset toimintaedellytykset palautetaan ja toimitaan määrätietoisesti epäreiluja käytäntöjä noudattavia maita ja yrityksiä vastaan. Kaupan suojatoimia ja julkisia hankintoja koskeva kappale kiteytti (s. 20):

Lisäksi tarvitaan tehokkaita kaupan suojatoimia: ne olisi uudistettava perinpohjin, jotta niillä voitaisiin puuttua nopeammin, joustavammin ja tehokkaammin polkumyyntiin ja epäoikeudenmukaisiin tukiin. Vastaavasti EU:n julkisten hankintojen markkinat ovat maailman avoimimmat, mutta EU:n yritykset eivät aina pääse vastavuoroisesti muiden maiden julkisten hankintojen markkinoille. Tämän ongelman ratkaisemiseksi on tehty ehdotus kansainvälisestä julkisia hankintoja koskevaksi säädökseksi. Molemmilla aloilla on toimittava nopeasti.

Komission työohjelma 2018

Euroopan komission työohjelmaa vuodeksi 2018 COM(2017) 650 final/2 täydentävä liite 3 COM(2017) 650 final Annex 3 yksilöi ensisijaiset vireillä olevat ehdotukset. Uudelleen nimetty ja kirjattu prioriteetti ‘Globalisaation hallinta tasapainoisen ja edistyksellisen kauppapolitiikan avulla’ sisälsi neljä käsittelyn alla olevaa esitystä, joista yksi liittyy julkisten hankintojen taloudellisesti merkittäviin, mutta vaikeasti vallattaviin linnakkeisiin:

49. Kansainvälinen julkisten hankintojen väline  

Muutettu ehdotus EUROOPAN PARLAMENTIN JA NEUVOSTON ASETUS kolmansien maiden tavaroiden ja palvelujen pääsystä unionin sisämarkkinoille julkisten hankintojen alalla sekä unionin tavaroiden ja palvelujen kolmansien maiden julkisten hankintojen markkinoille pääsyä koskevia neuvotteluja tukevista menettelyistä; 29.1.2016 COM(2016) 34 final [menettely 2012/0060 (COD)]

Euroopan parlamentti

Tosiaan, lainsäädäntömenettely 2012/0060(COD) on käynnistynyt komission alkuperäisellä ehdotuksella COM(2012) 124 final vuoden 2012 alkupuolella ja komission muutettu ehdotus vuodelta 2016 on vielä vireillä. (Protektionismin ja avoimuuden kannattajien ristiriidat ja painotuserot värittävät kansainvälistä kauppaa koskevien esitysten käsittelyä, joka saattaa jumiutua neuvostossa. Yleisön kannalta neuvoston avoimuus on sitä paitsi alkeellisella tasolla.)

Euroopan parlamentissa pyritään kahden valiokunnan yhteiseen mietintöön. Syyskuussa 2017 on saatu rakennuspalikat tontille:

kansainvälisen kaupan valiokunnan (INTA) mietintöluonnos PE609.474 (esittelijä Daniel Caspary kuuluu Euroopan kansanpuolueen ryhmään)

sisämarkkina- ja kuluttajansuojavaliokunnan (IMCO) lausunto PE605.925 (valmistelija Ivan Štefanec, Euroopan kansanpuolueen ryhmä)

Euroopan parlamentin mainio seurantaväline Legislative train schedule taustoittaa lakiehdotuksia tiiviisti ja tarkentaa niiden käsittelyvaihetta. Otsikon A new EU international procurement instrument (IPI) alla ongelmat ja aiemman käsittelyn solmut tulevat selkeästi esiin, mutta näinkin kiistanalaisesta aiheesta olisi odottanut enemmän selvityksiä ja muuta tausta-aineistoa (vuoden 2012 jälkeen).  

Tässä yhteydessä olisi voitu mainita Euroopan parlamentin tuore selvitys Openness of public procurement markets in key third countries, jossa tarkastellaan pääsyä Yhdysvaltojen, Brasilian, Intian, Kiinan ja Japanin julkisten hankintojen markkinoille.

Hieman erilainen, mutta syntymässä oleva ongelma voidaan mainita ohimennen. Britannian sisällöltään edelleen varsin selkiytymätön lähtö Euroopan unionista aiheuttaa potentiaalisia pulmia, joihin EU:n on varauduttava. Tästä kimpoaa parlamentin tutkimus Consequences of Brexit in the Area of Public Procurement huhtikuulta 2017.

Kansainvälisen kauppapolitiikan kuuleminen      

Lisävalaistusta julkisten hankintojen markkinoille pääsyyn kolmansissa maissa saattaa tuoda tänään, siis 22. marraskuuta 2017 iltapäivällä järjestettävä parlamentin kansainvälisen kaupan valiokunnan kuuleminen Trade Policy Day, jonka aiheina ovat EU:n kauppapoliittisen strategian päivitys ja kaupan rooli globalisaation muovaamisessa.

Ralf Grahn

EU:n Lissabonin sopimus ja julkiset hankinnat

Euroopan parlamentti julkaisee ajoittain eurooppaoikeuden harrastajalle hyödyllisiä taustaselvityksiä Euroopan unionin lainsäädännön toteuttamisesta ja kehittämistarpeista.

EU:n sisäisissä politiikoissa ja toimissa sisämarkkinat ovat edelleen keskeisessä asemassa. Tavoitteena on alue, jolla ei ole sisäisiä rajoja ja jolla tavaroiden, henkilöiden, palvelujen ja pääomien vapaa liikkuvuus taataan perussopimusten määräysten mukaisesti (Sopimus Euroopan unionin toiminnasta 26 artikla).

Julkisten hankintojen taloudellinen merkitys on suuri: arviolta 16 prosenttia EU:n bruttokansantuotteesta.

Yleensä harmonisoitua lainsäädäntöä käsitellään EU:n hankintadirektiivien 2004/18 ja 2004/17 tai kansallisen hankintalainsäädännön tasolla, mutta Euroopan parlamentti on nyt teettänyt selvityksen, jossa tarkastelu tapahtuu perussopimustasolla.

Selvityksessä tarkastellaan 1. joulukuuta 2009 voimaan tulleen Lissabonin sopimuksen mahdollisia vaikutuksia julkisiin hankintoihin.

Uudistetun EU-sopimuksen 3.3 artiklan määrittelemä ”erittäin kilpailukykyinen sosiaalinen markkinatalous” voi johtaa laajempien yhteisöllisten tavoitteiden huomioon ottamiseen myös julkisia hankintoja koskevassa lainsäädännössä, vaikka EUT-sopimuksen 119.1 artikla pysyttääkin vapaaseen kilpailuun perustuvan avoimen markkinatalouden ja pöytäkirja N:o 27 määrittelee että sisämarkkinat käsittää järjestelmän, jolla taataan, ettei kilpailu vääristy.

Euroopan unionin perusoikeuskirjan 37 artiklan mukaan ympäristönsuojelun korkea taso ja ympäristön laadun parantaminen on sisällytettävä unionin politiikkoihin ja varmistettava kestävän kehityksen periaatteen mukaisesti. Vaikka vastaavia määräyksiä oli aiemmin, ympäristönsuojelunäkökohdat saattavat vaikuttaa voimakkaammin tulevaan hankintalainsäädäntöön ja yksittäisiin hankintapäätöksiin. Euroopan unionin tuomioistuin on jo aiemmin laajentanut hyväksyttävien hankintakriteerien alaa, joten Lissabonin sopimus ei välttämättä mene viime aikojen tulkintojen yli.

Perusoikeuskirjan ohella EUT-sopimuksen yleisesti sovellettava (horisontaalinen) 11 artikla tarjoaa keinot ympäristönäkökohtien huomioon ottamiselle, myös Puolan, Tšekin tasavallan ja Yhdistyneen kuningaskunnan osalta, jotka jättäytyivät EU:n arvoyhteisöä symboloivan perusoikeuskirjan ulkopuolelle.

EU-sopimuksen 4.2 artikla tunnustaa nyt alueellisen ja paikallisen itsehallinnon, joten tämä voi vaikuttaa myös hankintalainsäädännön kehittämiseen ja hankintapäätöksiin.

Yleistä taloudellista etua koskevien palvelujen kannalta EU-sopimuksen 14 artikla, EUT-sopimuksen 106 artikla ja Pöytäkirja (N:o 26) tunnustavat kansallisten, alueellisten ja paikallisten viranomaisten keskeisen aseman ja laajan toimivallan taloudellisten yleishyödyllisten palvelujen osalta. Muuta kuin taloudellista etua koskevia palveluja perussopimukset eivät koske, mutta rajanveto taloudellisten ja ei-taloudellisen yleishyödyllisten palvelujen välillä on edelleen epäselvä. Ainakin tietyt hankintaviranomaiset ovat toivoneet selkeyttävää lainsäädäntöä.

Sopimussäännökset ja pöytäkirja yleistä etua koskevista palveluista vahvistavat alueellisten ja paikallisten viranomaisten itsehallintoa ja siten myös niiden mahdollisuuksia järjestää yhteistyötä hankintojen suorittamiseksi. Alueiden ja kuntien väliselle yhteistyölle löytyy nyt peruste perussopimuksista. EU-tuomioistuin on viime aikoina ottanut huomioon itsehallinnon vahvistumisen tulkinnoissaan, joissa julkisen tehtävän täyttäminen painaa enemmän kuin hankintaorganisaation muodollinen organisointi.

Englanninkielisessä selvityksessä käsitellään myös läheisyysperiaatetta (subsidiariteettiperiaatetta) ja esitetään johtopäätöksiä.



Annette Rösenkotter & Thorsten Wuersig: The impact of the Lisbon Treaty in the field of Public Procurement (PE 429.988; tammikuu 2010; 20 sivua)




Ralf Grahn



J.K. Euroopan unionin politiikat ovat tärkeitä suomalaisille kuten muillekin eurooppalaisille, joten EU-keskustelun seuraamiseen ja siihen osallistumiseen on syytä myös Euroopan tasolla, maiden rajojen yli. Samalla voi mukavalla tavalla parantaa kielitaitoaan.

European Tribune on oiva esimerkki yhteisöstä, joka kokoaa uutisia ja kirjoituksia Euroopan unionista, taloudesta sekä muista kysymyksistä. Samalla voi seurata yhteisön jäsenten keskustelua aiheista. (Halukkaat voivat myös liittyä.)

European Tribune kuuluu nyt jo 522 hienon eurooppablogin joukkoon, jotka löydät kätevästi samasta osoitteesta: Bloggingportal.eu. Voit myös tilata RSS-syötteen uusista otsikoista.

Monikielinen Bloggingportal.eu täytti äsken vuoden. Tässä ajassa euroblogien määrä lähes kaksinkertaistui.

Myös suomalaiset eurooppablogit voivat parantaa näkyvyyttään ja sanomansa leviämistä ilmoittautumalla mukaan monikieliseen Blogginportal.eu:hun.

Sieltä löydät myös englannin- ja ruotsinkielisen euroblogini: Grahnlaw (in English) ja Grahnblawg (på svenska).

EU: Esikaupalliset hankinnat

Euroopan yhteisön (Euroopan unionin) hankintadirektiivien tarkoituksena on avata julkiset hankinnat aidolle kilpailulle sisämarkkinoilla.

Hankintasopimukset olisi siksi tehtävä puolueettomin perustein, joilla varmistetaan avoimuuden, syrjimättömyyden ja yhdenvertaisen kohtelun periaatteiden noudattaminen ja joilla taataan, että tarjous arvioidaan todellisen kilpailun olosuhteissa.

Tämän vuoksi on vain kaksi perustetta hankintasopimuksen tekemiselle: alhaisin hinta tai kokonaistaloudellisesti edullisin tarjous.

Mielenkiintoiseksi asia muuttuu kun yhtälöön lisätään muita kannatettavia tarkoitusperiä, kuten innovaatioiden edistäminen.


***

Hankintadirektiivi

Euroopan yhteisön (Euroopan unionin) hankintadirektiivi 2004/18/EY sulkee monet tutkimuspalveluja koskevat julkiset hankintasopimukset soveltamisalan ulkopuolelle:

16 artikla
Erityiset poikkeukset

Tätä direktiiviä ei sovelleta julkisia palveluhankintoja koskeviin sopimuksiin, jotka koskevat:

-----
f) muita tutkimus- ja kehittämispalveluja koskevia sopimuksia kuin niitä, joista saatava hyöty koituu yksinomaan hankintaviranomaiselle käytettäväksi tämän omassa toiminnassa, jos hankintaviranomainen korvaa suoritetun palvelun kokonaan.


***

Erityisalojen hankintadirektiivi

Hankintadirektiivin 16 artiklan f kohtaa lähes sanantarkasti vastaava säännös on erityisalojen hankintadirektiivin 2004/17/EY 24 artiklan e kohta:

24 artikla
Tämän direktiivin soveltamisalan ulkopuolelle jääviä tiettyjä palveluja koskevat hankintasopimukset

Tätä direktiiviä ei sovelleta palveluhankintoja koskeviin sopimuksiin,
jotka ovat:

-----
e) muita tutkimus- ja kehittämispalveluja koskevia sopimuksia kuin niitä, joista saatava hyöty koituu yksinomaan hankintayksikölle käytettäväksi tämän toiminnassa ja edellyttäen, että hankintayksikkö korvaa suoritetun palvelun kokonaan.


***


Esikaupalliset hankinnat

Komissio

Euroopan kohtalonkysymykseksi talouskilpailussa on perustellusti asetettu innovaatioiden aikaansaaminen ja kaupallistaminen, josta Esko Ahon johtama työryhmä laati raportin EU:lle. Työryhmän ehdotuksiin kuului julkisten hankintojen käyttäminen kehityksen moottorina.

Komissio on julkaissut tiedonannon Esikaupalliset hankinnat: innovoinnin edistäminen kestävien ja korkealaatuisten julkisten palvelujen varmistamiseksi Euroopassa (Bryssel 14.12.2007 KOM(2007) 799 lopullinen). Tiedonannossa komissio tarkasteli tarvetta lisätä innovointia julkisella sektorilla ja esitteli lähestymistavan tutkimus- ja kehityspalvelujen hankkimiseen (esikaupalliset hankinnat). Tiedonanto hahmotteli sitä, millä aloilla tätä lähestymistapaa voitaisiin soveltaa esikaupallisiin hankintoihin.



Toinen aiheen kannalta tärkeä komission tiedonanto oli Aloite edelläkävijämarkkinoiden luomiseksi Eurooppaan (Bryssel 21.12.2007 KOM(2007) 860 lopullinen). Tiedonanto (Lead Market Initiative) kartoitti potentiaaliset markkinat, joilla on mahdollisuuksia tulla edelläkävijämarkkinoiksi, ja rohkaisi kiireellisiin toimiin kunnianhimoisten toimintasuunnitelmien luomiseksi.

Erityisesti julkisten hankintojen kannalta voidaan mainita komission opas Guide on dealing with innovative solutions in public procurement ─ 10 elements of good practice (Brussels, 23.2.2007
SEC(2007) 280), jonka tarkoituksia selvitetään seuraavassa kappaleessa:


This guide focuses on public procurement as part of a broader innovation strategy and explains how public procurement can motivate innovation. It complements previous and ongoing efforts to promote environmental technologies through public procurement procedures. Further actions will follow in order to address the still unexploited opportunities in Europe for procurement of R&D services, where benefits and costs are shared between the public authorities and the suppliers (i.e. pre-commercial procurement). In this context, it is important to note that procurement policy alone is not sufficient to encourage a wider uptake of innovation. Other framework conditions need to be in place. To have the greatest impact, then, public procurement for innovation needs to be part of a general innovation policy. What is needed is a system providing for education, for research, for finance, for knowledge transfer and support for small business, for intellectual property management and for a high quality regulatory environment.



***

Euroopan parlamentti

Euroopan parlamentti hyväksyi 3. helmikuuta 2009 päätöslauselman esikaupallisista hankinnoista (P6_TA(2009)0037), jossa EP pyyttä komissiota yhdistämään eri strategiat yhdeksi julkisia hankintoja koskevaksi politiikaksi, jonka tarkoituksena on innovaatioiden kannustaminen julkisten hankintojen, esikaupallisten hankintojen, johtavien markkinoiden ja pk-yritysten julkisiin hankintoihin perustuvan kasvun avulla.

Euroopan parlamentti toteaa että käytännön toimet ovat jäsenmaiden hallitusten vastuulla. Päätöslauselmassa viitataan hankintadirektiivien tutkimussopimuksia koskeviin poikkeuksiin, jotka esiteltiin yllä.


Ralf Grahn

Julkiset hankinnat puntarissa

Hankintalainsäädännön uudistamisen yhteydessä eduskunta edellytti hallitukselta selontekoa uuden lainsäädännön vaikutuksista ja mahdollisista muutostarpeista. Erityismaininnan saivat kuntien yhteistoiminta sekä kansalaisjärjestöjen (kolmannen sektorin) asema sosiaali- ja terveyspalveluiden tuottajina.

Hankintalain (348/2007) ja erityisalojen hankintalain (349/2007) sekä hankinta-asetuksen (614/2007) oltua voimassa vuoden (kesäkuun alusta 2007) hallitus selvitti sekä hankintaviranomaisten että yrittäjien kokemuksia varsin monipuolisesti:

http://www.eduskunta.fi/triphome/bin/thw/?${APPL}=akirjat&${BASE}=akirjat&${THWIDS}=0.23/1233808343_179146&${TRIPPIFE}=PDF.pdf

Vaikka vuoden tarkastelujakso on lyhyt Valioneuvoston selonteko hankintalakiuudistuksesta (VNS 7/2008 vp; 61 sivua) antaa järjestelmällisen yleiskuvan lainsäädännön toimivuudesta. Menettelyt ovat täsmentyneet ja viranomaisten osaaminen on kehittynyt. Toisaalta sekä hankintatoimi että yritykset – erityisesti pienet ja keskisuuret yritykset – kokevat menettelyt raskaiksi.

Selonteossa tarkastellaan erikseen sosiaali- ja terveyspalvelujen hankintoja, joissa laatu ja inhimilliset tekijät ovat tärkeitä. Hallitus esittää esimerkkejä lainsäädännön tarjoamista mahdollisuuksista laatutekijöiden käyttämiseen ja viittaa käynnissä oleviin kansallisiin ja Euroopan unionin kehittämisselvityksiin.

Hallituksen selonteko hankintalakiuudistuksesta on hyödyllinen yleisesitys sekä viranomaisille että yrityksille.


Ralf Grahn

J.K. Euroopan yhteisön (Euroopan unionin) hankintadirektiiviä 2004/18/EY ja muita julkisia hankintoja koskevia kysymyksiä käsittelen englanniksi yksityiskohtaisesti osoitteessa
http://grahnlaw.blogspot.com

Kansallisen tason kysymykset painottuvat hieman enemmän tässä blogissa ja ruotsiksi osoitteessa
http://eudirektivet.egetforum.se/blog

Julkiset hankinnat Euroopan unionissa ja Suomessa

Euroopan unionin (alun perin Euroopan talousyhteisön) tavoitteena on 50 vuoden ajan ollut turvata jäsenmaiden taloudellinen ja sosiaalinen edistys poistamalla Eurooppaa jakavat raja-aidat.

Keskeisessä roolissa on yhteismarkkinoiden, myöhemmin sisämarkkinoiden luominen, joilla tavaroiden, henkilöiden, palvelujen ja pääomien liikkuminen on vapaata.

Julkisten hankintojen avaaminen kilpailulle on tärkeä osa sisämarkkinoiden kehittämistä, sillä niiden osuus bruttokansantuotteesta on merkittävä, noin 16 prosenttia.

Tähän mennessä on säädetty kaksi uudistettua direktiiviä, joista toinen on yleinen ns. hankintadirektiivi 2004/18/EY. Toiseen direktiiviin 2004/17/EY väljemmin menettelyin koottiin ns. erityisalojen hankinnat vesi- ja energiahuollon, liikenteen ja postipalvelujen aloilla, joilla monopolit hallitsivat ja osittain vielä hallitsevat markkinoita.

Suomessa on uusien hankintadirektiivien perusteella säädetty laki julkisista hankinnoista (348/2007), ns. hankintalaki, ja laki vesi-, ja energiahuollon, liikenteen ja postipalvelujen alalla toimivien yksiköiden hankinnoista (349/2007), ns. erityisalojen hankintalaki, jotka tulivat voimaan 1.6.2007.

Samaan aikaan tuli voimaan valtioneuvoston asetus julkisista hankinnoista (614/2007).


***

EU-peräinen lainsäädäntö

Hankintalainsäädäntö kuten muutkin Euroopan yhteisön direktiivejä (puitelakeja) toteuttavat lait ovat kansallista oikeutta.

Jäsenmailla on velvollisuus saattaa voimaan tarpeelliset kansalliset määräykset, vieläpä ajoissa ja oikein. Joskus tässä esiintyy puutteita, jotka voivat haitata yritysten tai yksityisten oikeuksien toteutumista. (Suomen uudistettu hankintalainsäädäntö tuli voimaan viisi kuukautta myöhässä.)

Oikean voimaansaattamisen ohella tärkeä on säännösten asiallinen soveltaminen.

Vaikka seikkaperäiset lainvalmisteluasiakirjat Suomessa ja Ruotsissa antavat usein vastauksia kysymyksiin, EY-peräistä lainsäädäntöä on tulkittava taustalla olevien yhteisösäännösten valossa ja ottaa huomioon EY-tuomioistuimen kehittyvä oikeuskäytäntö.

Näin ollen alkuperäisillä direktiiveillä on edelleen merkitystä, vaikka ne on istutettu kansallisiin lakeihin.


Ralf Grahn

Julkiset hankinnat 2008

Viime vuosi oli hankintalain ensimmäinen kokonainen, sillä Euroopan yhteisön (Euroopan unionin) hankintadirektiivin 2004/18/EY toteuttamiseksi säädetty laki tuli voimaan 1. kesäkuuta 2007.

Vuonna 2008 julkaistiin Suomessa 19 713 hankintailmoitusta, joiden arvo oli yhteensä 14 miljardia euroa. Euroopan unionin kynnysarvon ylittävät suuret hankinnat ilmoitetaan unionin laajuisesti, mutta kansallisilla kynnysarvoilla on oma merkityksensä.

Tavaroiden, palveluiden, rakennusurakoiden ja muita hankintoja ilmoitettiin kansallisesti 13 988 kappaletta ja niiden yhteinen arvo oli 6 miljardia euroa. Toisin sanoen noin kaksi kolmasosaa hankintailmoituksista kohdistui EU:n kynnysarvojen alle jääviin julkisiin sopimuksiin.

Kunnat, kuntayhtymät ja muut aluetason viranomaiset tekivät eniten ilmoituksia, mutta arvoltaan eivät valtiovallan tai muiden hankintayksiköiden ilmoitukset jääneet kovinkaan paljon jälkeen.

Lähde: HILMA – Julkiset hankinnat: HILMAssa julkaistut hankintailmoitukset 1.1.2008 – 31.12.2008 (tilasto 12.1.2009)
www.hankintailmoitukset.fi


Ralf Grahn